02 февраля этого года Верховная Рада Украины приняла законопроект (№ 6115 от 26.02.2010 г.), который предлагает в ряд законодательных актов внести изменения, направленные на недопущение образования задолженности по страховым выплатам в системе общеобязательного государственного социального страхования и увеличение доходной части фондов общеобязательного государственного социального страхования. Среди прочего, предлагается ввести запрет обращения взыскания на имущество органов фондов общеобязательного государственного социального страхования и Пенсионного фонда Украины и применения к ним процедуры банкротства (изменения в статью 5 закона «О восстановлении платежеспособности должника или признания его банкротом»).
Как считает юрист АО «АФ «АКТИО» Иван Ромащенко, подобные законодательные нововведения свидетельствуют о том, что государство всерьез заинтересовалось вопросами доходов Пенсионного фонда Украины и фондов государственного социального страхования. Со вступлением нового закона в силу ожидается перетекание денежных средств от государственных предприятий, предприятий топливно-энергетического комплекса, а также банковских учреждений, где будет введена временная администрация, к Пенсионному фонду Украины и фондам социального страхование.
«Видимо, таким образом государство принимает необходимые меры для предотвращения негативных последствий в форме возможной невыплаты пенсий населению. При этом, поскольку ограничение моратория имеет место на уровне закона, а не подзаконного нормативно-правового акта или отдельных примеров судебной практики, то соответственно вряд ли можно говорить о его незаконности. Тем более что на уровне Конституции Украины отсутствуют какие-либо нормы, которые бы непосредственно касались этой ситуации и запрещали законодателю ограничивать мораторий. Поэтому, несмотря на экстраординарность закона, обусловленную последствиями финансового кризиса, как следует из названия законопроекта, это не означает, что этот нормативно-правовой акт не подлежит выполнению», - выразил свое мнение Иван Ромащенко.
Как уточняет адвокат, управляющий партнер юридической компании LCF Law Group Анна Огренчук, фонды социального страхования, в соответствии с законодательством Украины, имеют статус некоммерческих самоуправляемых организаций. Пенсионный фонд Украины является центральным органом исполнительной власти и координируется Кабинетом Министров Украины через Министра труда и социальной политики (в соответствии с Указом Президента Украины от 01.03.2001 г. "О положении о Пенсионном фонде Украины" и постановлением Кабинета Министров Украины "Об утверждении положения о Пенсионном фонде Украины" от 24.10 2007 г. № 1261) Таким образом, с учетом сопоставления вышеуказанного статуса данных органов и норм действующей редакции Закона Украины «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом», внесение изменений в ст. 5 данного Закона вообще не имеет экономического смысла, а носит чисто формальный характер.
«С нашей точки зрения, и без внесения таких изменений, применение процедуры банкротства, предусмотренной вышеупомянутым Законом, к ПФУ и фондам социального страхования было бы невозможно», - прокомментировала она.
Что же касается прецедентов банкротства Пенсионного фонда и других государственных фондов, управляющему партнеру ЮК «КПД Консалтинг» Игорю Калитвенцеву подобные случаи не известны. Однако, по его мнению, исключения при банкротствах для государственных предприятий известны. Например, законодательно устанавливался мораторий на введение процедуры распоряжения имуществом и применение принудительной реализации имущества для предприятий Укррудпрома сроком на 5 лет (Закон Украины № 1677- IV от 9 апреля 2004 г.). Целью введения указанного моратория к предприятиям Укррудпрома было не допустить банкротства, которое могло привести к ликвидации стратегически важных для экономики и безопасности государства предприятий и для сохранения сырьевой базы металлургического комплекса Украины.
«Не касаясь политико-экономической стороны данного вопроса, следует отметить, что с юридической точки зрения введение моратория в отношении ПФ Украины, безусловно, послужит дополнительной мерой по стабилизации платежеспособности фонда», - уверен Игорь Калитвенцев. – «Согласно требованиям законодательства, такие исключения делать возможно. Например, в Украине действует Закон «О введении моратория на принудительную реализацию имущества» от 29 ноября 2001 года N 2864-III, который установил мораторий на применение принудительной реализации имущества государственных предприятий и хозяйственных обществ, в уставном фонде которых доля государства составляет не менее 25 процентов. Конституционный суд признал указанный Закон таким, что отвечает Конституции Украины (Решение КСУ от 10 июня 2003 года N 11-рп/2003)».
Анна Огренчук также утверждает, что информация об имевших место в других странах банкротствах или дефолтах фондов государственного социального обеспечения отсутствует. Хотя система государственных пенсионных фондов широко распространена в мире наряду с эффективно функционирующей системой негосударственных пенсионных фондов. Относительно последних, она отметила, что в период кризиса 2008-2009 гг. волна банкротств именно негосударственных пенсионных фондов приобрела достаточно угрожающий характер.
«Определенные проблемы в функционировании органов государственного пенсионного обеспечения наблюдались, к примеру, в Чили. Это было в период действия конституционного запрета на внесение изменений в законодательство о социальном обеспечении, за исключением поправок, внесенных президентом республики (правление А. Пиночета) до проведения пенсионной реформы. Похожая ситуация имела место в Аргентине, в период дефолта 2001 года, когда были заморожены государственные пенсионные выплаты населению. Однако речь о банкротстве данных структур не шла, не смотря на определенные непопулярные меры, предпринятые правительствами.» - прокомментировала Анна Огренчук.
Подытоживая, она выразила мнение, что изменения, внесенные в Закон Украины «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом» в части невозможности банкротства указанных фондов, не сыграют ни позитивной, ни негативной роли в функционировании данных органов. Также они никак не улучшат ситуацию с прогнозируемой на 2011 год недостаточностью средств, поступающих как отчисления и взносы в фонды для полного выполнения государством своих социальных обязательств.
«Дело в том, что Пенсионный фонд Украины, будучи центральным органом исполнительной власти, а это проистекает из содержания положения о нем, не является субъектом предпринимательской деятельности. Даже в случае приобретения им статуса некоммерческой самоуправленческой организации, что предусматривается в профильном законе о страховании, субъектом предпринимательской деятельности его признать никак нельзя», - прокомментировал Иван Ромащенко. – «В то же время, Закон Украины «О восстановлении платежеспособности должника или признании его банкротом» регулирует условия и порядок восстановления платежеспособности именно субъектов предпринимательской деятельности, в связи с чем, даже при отсутствии нового закона говорить о банкротстве Пенсионного фонда Украины и фондов социального страхования было бы неправильно и нелогично. Наоборот, как правило, именно Пенсионный фонд Украины и его органы обращаются в суд с инициативой о банкротстве того или иного предприятия в связи с неуплатой взносов. Таким образом, законодатель себя подстраховал, но не совсем понятно, от чего и зачем».
Из сути законопроекта можно сделать вывод, что запрет на банкротство ПФ связан с необходимостью финансовой стабилизации общеобязательного государственного социального страхования в условиях преодоления последствий мирового финансового кризиса. И как утверждает Игорь Калитвенцев, теоретически банкротство ПФ возможно. По его словам, согласно Закону Украины «О возобновлении платежеспособности должника или признания его банкротом» от 14 мая 1992 года N 2343-XII, дело о банкротстве возбуждается хозяйственным судом, если бесспорные требования кредитора (кредиторов) к должнику совокупно составляют не менее трехсот минимальных размеров заработной платы, которые не были удовлетворены должником на протяжении трех месяцев после установленного для их погашения срока.
Таким образом, считает Игорь Калитвенцев, любое заинтересованное лицо, имеющее бесспорные требования к ПФ (т.е. требования, признанные должником либо подтвержденые исполнительными документами или расчетными документами, по которым осуществляется списание денежных средств со счетов должника) в размере не менее трехсот минимальных размеров заработной платы, может обратиться в суд с заявлением о банкротстве ПФ. И, при соответствующих условиях, любое заинтересованное лицо может инициировать дело о банкротстве ПФ. В свою очередь, процедура банкротства предусматривает ряд мер, которые могут существенно ограничить правомочия ПФ, как юридического лица. Таким образом это может на длительный срок затормозить пенсионную реформу.
«Однако, гораздо более серьезными являются изменения к Закону Украины «Об исполнительном производстве» - отмечает Анна Огренчук – «Ведь наряду с положительными, такими как снятие ряда запретов для фондов взыскивать задолженность с субъектов предпринимательства, относительно которых действует мораторий, в закон также внесены достаточно спорные нормы. Например, запрет обращать взыскание на имущество органов ПФ и других фондов. Учитывая, что в соответствии с гражданским законодательством Украины, имуществом также являются и денежные средства, предложенные изменения могут привести к непреодолимым препятствиям для социально незащищенных слоев населения при отстаивании своих прав на социальные выплаты, гарантированные государством. Скажем, при взыскании денежных средств, в ходе процедуры исполнения законных решений судов о взыскании социальных выплат с органов фондов общеобязательного государственного социального страхования. А это может привести к росту социальной напряженности».
По материалам