Недавно в Верховной Раде Украины был зарегистрирован правительственный законопроект № 14412 «Об основах разграничения и распределения полномочий между уровнями публичного управления». Для большинства граждан эта новость затерялась в информационном потоке, однако для юристов, управленцев и экспертного сообщества это событие стало сигнальным выстрелом, возвещающим о начале тектонических сдвигов в самой архитектуре украинской государственности. Мы стоим на пороге реформы, которая по своей значимости может иметь по практическому влиянию эффект, соизмеримый с конституционными изменениями, ведь она переписывает «общественный договор» между центральной властью и местными общинами.

В течение последнего десятилетия, несмотря на успешный фасад децентрализации, Украина продолжала жить в условиях скрытого управленческого хаоса. Мы создали новые, финансово состоятельные общины, но оставили старые, еще советские правила игры, где сферы ответственности государства и местного самоуправления пересекались, создавая опасные зоны «коллективной безответственности».

Абсурдность управленческой ситуации заключается в том, что когда за ремонт полностью разбитой дороги, содержание заброшенного профессионально-технического училища или предоставление специфических социальных услуг на бумаге бодро отчитывались все — и профильные министерства, и местные советы, — но в суровой реальности за конечный результат не отвечал никто. Этот «управленческий футбол» годами тормозил развитие страны, и законопроект № 14412 призван положить этому конец, установив четкие, юридически закрепленные границы компетенций.

Первое, что бросается в глаза при профессиональном анализе текста законопроекта, — это изменение философии отношений. Законодатель сознательно отходит от привычной дихотомии и противостояния «государство против общины», вводя в правовое поле единое, интегрирующее понятие — «органы публичного управления». Это не просто игра слов, это концептуальный сдвиг, который рассматривает исполнительную власть и местное самоуправление не как конкурентов за бюджетный пирог, а как элементы единой системы координат, которые должны работать на основе принципа субсидиарности.

Сущность этого принципа, который закрепляется на законодательном уровне в пункте 5 части 1 статьи 4 законопроекта, проста и в то же время революционна для нашей бюрократической традиции: полномочия должны выполняться ближайшими к жителям органами публичного управления, а вмешательство более высокого уровня допускается только тогда, когда по объему и/или характеру (сложности) его выполнения это объективно невозможно на более низком уровне. Проще говоря, государство теряет пространство для привычки «забирать все наверх» только потому, что так административно удобнее.

Чтобы реализовать эту философию на практике, законопроект предлагает отказаться от хаотичного нагромождения функций и вводит четкую классификацию полномочий, разделяя их на четыре группы. И самой важной победой для местного самоуправления здесь становится категория собственных полномочий.

Представьте себе мэра города, который хочет внедрить инновационную систему благоустройства или локальную программу развития, которой нет ни в одной государственной стратегии. Раньше его действия могли быть заблокированы контролирующими органами с формулировкой «это не предусмотрено законом».

Теперь же законопроект вводит юридическую новеллу, которая меняет правила в пользу общин, — презумпцию принадлежности полномочий к собственным полномочиям местного самоуправления при отсутствии в законе прямого отнесения таких полномочий к делегированным местному самоуправлению или к компетенции государства. Это действительно сильный предохранитель против правовой неопределенности, хотя важно понимать границы этой нормы: она работает как правило толкования в «серой зоне», а не как универсальное разрешение игнорировать специальное законодательное регулирование.

То есть речь идет не столько об абстрактном переходе к модели «можно все», сколько о смещении баланса в пользу свободы местного самоуправления там, где законодатель оставил пробел или нечеткость. Для практики это чрезвычайно важно, потому что именно такие «серые зоны» и порождали конфликты между общинами и органами исполнительной власти.

Более того, государство добровольно ограничивает себя в вопросах контроля за деятельностью местных советов. В соответствии с частью 3 статьи 7 законопроекта, административный надзор за осуществлением собственных полномочий местного самоуправления допускается исключительно в отношении законности актов органов местного самоуправления и их должностных лиц и не может включать оценку целесообразности, эффективности или результативности их деятельности.

Что это означает на практике и почему это так важно для каждого мэра? Дело в том, что представители местного самоуправления имеют вполне обоснованные опасения относительно любой будущей модели государственного надзора на местах — независимо от того, будет ли она реализована через институт префектов или через другие организационные формы. Мэры городов справедливо опасались, что государственный представитель на территории сможет блокировать решение общины только потому, что оно расходится с его личным видением. Например, такой контролер мог бы сказать: «Строить этот парк сейчас неэффективно и нецелесообразно, я считаю, что лучше положить новую брусчатку на центральной площади, поэтому я останавливаю решение горсовета».

Законопроект № 14412 формирует сильный юридический предохранитель против такого чиновничьего произвола, корреспондируя подходам Европейской хартии местного самоуправления относительно пределов административного надзора. То есть вводится рамочное правило для любого государственного контролера, определенного законом: проверка должна касаться законности, а не политической или хозяйственной целесообразности решений общины. То есть контролер может проверить, правильно ли проведен тендер на высадку деревьев, соблюдена ли процедура голосования депутатов на сессии и нет ли там признаков нарушения закона или конфликта интересов (в пределах предусмотренных законом процедур). Но он не имеет права упрекать мэра или останавливать решение только из-за собственного мнения о том, что городу сейчас нужнее. Вопрос целесообразности — что именно строить, где, когда и по какому дизайну — остается прерогативой самой общины и ее избирателей, которые и дадут политическую оценку действиям мэра на следующих выборах.

Совершенно другая логика заложена в механизме делегированных полномочий. Это те функции — регистрация актов гражданского состояния, выплата государственных социальных пособий, предоставление административных услуг, — которые государство «заказывает» у местного самоуправления для удобства граждан. Здесь местный совет выступает уже не как автономный игрок, а как агент государства, и правила игры становятся более жесткими.

В этой сфере государство оставляет за собой значительно более интенсивный контроль. Согласно части 4 статьи 8 законопроекта, контроль осуществляется не только в отношении законности, но и в отношении соответствия государственным стандартам, нормативам и другим требованиям. Это логично, ведь государственный сервис должен быть одинакового качества и в столице, и в отдаленном поселке. В то же время риски для общин здесь не исчезают, а лишь приобретают более техническую форму. Именно поэтому принципиально важно, что законопроект одновременно закладывает процессуальные и материальные предохранители: споры о надлежащем осуществлении делегированных полномочий решаются в судебном порядке, а ответственность органов местного самоуправления прямо привязывается к фактическому обеспечению соответствующих полномочий государством необходимыми ресурсами.

Интересной и прогрессивной новеллой является введение института факультативных полномочий, описанных в статье 9 законопроекта. Это инструмент для состоятельных и амбициозных общин. Если город чувствует в себе силы содержать объект или выполнять функцию, которая обычно является государственной, он может инициировать передачу такого полномочия на договорных началах. При этом закон защищает общину от «кабалы»: если финансовая ситуация ухудшится, орган местного самоуправления может отказаться от выполнения факультативного полномочия с предупреждением не менее чем за шесть месяцев до начала следующего бюджетного периода. Это важная норма, потому что она превращает факультативность в реальный, а не декларативный инструмент.

Однако любая, даже самая хорошо прописанная юридическая конструкция, рассыпается в прах, если под ней нет финансового фундамента. История украинского самоуправления переполнена печальными примерами, когда Парламент принимал популистские законы о льготах или надбавках, возлагая обязанность их выплаты на местные бюджеты, которые просто не имели на это средств. Законопроект № 14412 пытается положить этому конец, предлагая жесткие финансовые предохранители.

В частности, часть 3 статьи 15 гарантирует, что делегированные полномочия местного самоуправления обеспечиваются за счет межбюджетных трансфертов из государственного бюджета местным бюджетам, а общий объем таких финансовых ресурсов должен соответствовать объему делегированных полномочий. Важно и то, что эта логика далее «прошивает» вопрос ответственности в части 2 статьи 17: ответственность за надлежащее осуществление делегированных полномочий возлагается на органы местного самоуправления только в той мере, в какой такие полномочия фактически обеспечены государством необходимыми ресурсами. Но самым мощным инструментом превенции финансово необоснованных решений является норма, заложенная в части 4 статьи 3 законопроекта. Это своеобразный законодательный предохранитель, который устанавливает императив: если проект закона изменяет разграничение или распределение полномочий и влияет на расходы или доходы соответствующих бюджетов, одновременно должен готовиться и подаваться проект закона о внесении соответствующих изменений в Бюджетный кодекс Украины. Теоретически это положение должно сделать невозможным принятие финансово необоснованных решений, заставляя инициатора изменений сразу указывать источник финансирования.

Возникает закономерный вопрос: почему этот сложный и потенциально конфликтный закон появился именно сейчас, в начале 2026 года? Ответ лежит в плоскости геополитики и экономики. Принятие законодательства о разграничении полномочий является не просто внутренней инициативой правительства, а элементом выполнения индикатора 9.3 Плана Украины в рамках инструмента Ukraine Facility. При этом корректнее оперировать именно той цифрой, которую публично коммуницирует профильное министерство в привязке к этому индикатору: речь идет о возможности привлечения около 440 млн евро европейской финансовой поддержки, а не «около 4 млрд евро» именно под этот показатель. Именно такой внешний стимул и создает уникальное «окно возможностей», когда политическая воля к сложным реформам подкреплена конкретным финансовым мотиватором.

Подводя итоги анализа, можно утверждать, что законопроект № 14412 — это документ исторической важности. Он предлагает заменить ручное управление ресурсами на прозрачные, законодательно закрепленные алгоритмы, где презумпция свободы местного самоуправления и запрет проверять целесообразность собственных решений общин приближают Украину к цивилизованной европейской модели управления.

Однако стоит предостеречь от преждевременной эйфории. Принятие этого рамочного закона — это лишь пролог к настоящему процессу реальной децентрализации, который развернется во время имплементации его норм в Бюджетный, Налоговый и профильные отраслевые законы. И это не абстракция: уже из сопроводительных материалов виден масштаб предстоящей работы (представлены отдельные приложения с перечнями законов и подзаконных актов, а в Заключительных и переходных положениях предусмотрено дальнейшее приведение отраслевого законодательства в соответствие). Ведь в юридической практике объем полномочий имеет значение только тогда, когда он надежно подкреплен реальным финансовым ресурсом на казначейских счетах общин. Нас ждет сложный год трансформаций, результат которых определит качество жизни в украинских городах и селах на десятилетия вперед.