3 ноября республиканцы потерпели крупное поражение на промежуточных выборах в США. Демократы получили большинство в обеих палатах Конгресса — Палате представителей и Сенате. Новый состав парламента приступит к работе 3 января 2027 года. Для Дональда Трампа это означает потерю контроля над законодательной властью на последние два года президентства. Но что изменится для американских санкций против России?

На первый взгляд, не много. Президент может налагать вето на новые законы. Однако в американской политической системе есть другой, гораздо более интересный механизм: Конгресс не обязательно способен заставить президента ввести санкции, но может существенно затруднить их ослабление.

И дело не только в законах. Но и в чиновниках, которые эти решения выполняют.

Что Конгресс может сделать с санкциями?

Конгресс принимает законы, устанавливает ограничения и определяет санкционные полномочия. Президент и подчиненные ему ведомства обеспечивают их выполнение (implementation) и принудительное применение (enforcement).

Ключевым органом здесь является OFAC (Office of Foreign Assets Control, Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США). Именно оно ведет санкционные списки, выдает лицензии и контролирует соблюдение финансовых ограничений.

18 сентября Трамп подписал «закон Грема», которого мы так ждали в Украине и который предусматривает дополнительные санкции против российского энергетического сектора, «теневого флота», а также вторичные пошлины в отношении крупнейших покупателей российских энергоносителей.

Но 16 октября наступило разочарование — президент воспользовался предусмотренным самим законом механизмом waiver (временное освобождение от применения определенных санкционных требований) и фактически приостановил введение ключевых новых ограничений. Обоснование — необходимость не препятствовать мирным переговорам.

Может ли Конгресс отменить это решение? Теоретически он способен принять новый закон, сужающий президентские полномочия. На практике я уверен, что Трамп наложит на него вето. Для его преодоления требуются 2/3 голосов в каждой палате.

Однако у американского парламента есть мощный инструмент — congressional oversight (парламентский контроль над исполнительной властью). Комитеты могут проводить расследования, запрашивать документы, вызывать должностных лиц и применять subpoena — юридически обязательные повестки для дачи показаний или предоставления материалов.

И именно здесь начинается самое интересное.

Что прогнозируют американские эксперты?

Юристы вашингтонской фирмы Covington & Burling ещё 20 октября предсказали: в случае победы демократов они будут пытаться оспаривать санкционную политику Трампа на законодательном уровне.

Наиболее интересный для санкционной тематики анализ опубликовали 10 августа Филипп Лак и Брэд Спичер из Center for Strategic and International Studies (CSIS). Они объясняют проблему: законодательное закрепление санкций (codification) не гарантирует их эффективного исполнения, если администрация не заинтересована в этом.

Авторы предлагают три механизма: ежеквартальную отчетность о борьбе с обходом санкций, подробное обоснование президентских исключений и регулярное сравнение американских санкционных списков с британскими и европейскими.

Логика проста: если нельзя заставить администрацию действовать, можно заставить ее объяснять бездействие.

Три потенциальных расследования

1. Дизельное соглашение с Россией

9 октября OFAC выдало генеральную лицензию GL 135, разрешающую определенные операции с российским дизельным топливом, включая его импорт в США, до апреля 2027 года.

Решение было принято на фоне высоких цен на топливо и договоренностей Трампа с Путиным. 26 октября сенаторы Джин Шахин, Рон Вайден, Элизабет Уоррен и другие законодатели, включая республиканца (!!!) Тома Тиллиса, уже потребовали от крупных банков и портов сохранить документы о потенциальных операциях с российским дизельным топливом.

Следующие вопросы конгрессменов очевидны. Какие американские компании принимали участие? Сколько дизельного топлива фактически было импортировано? Какое влияние это оказало на американские цены и доходы российского бюджета? На каких юридических основаниях была выдана лицензия?

2. Исключения для «Лукойла» и «Роснефти»

В октябре 2025 года США ввели санкции против двух крупнейших российских нефтяных компаний. Но впоследствии начали выдавать General Licenses (генеральные лицензии, разрешающие определенные операции, которые в противном случае были бы запрещены).

В отношении международных активов «Лукойла» лицензию на ведение переговоров о продаже и поддержании деятельности неоднократно продлевали. Действующая лицензия GL 131K действует до 21 ноября 2026 года. Для немецких структур «Роснефти» выдана лицензия GL 129A без указания даты окончания срока действия.

У этих исключений есть рациональные объяснения: необходимость продажи активов, защита потребителей, обеспечение энергоснабжения Германии.

Возможные вопросы: почему лицензии продлеваются? Какие активы реально проданы? Получает ли российский владелец экономическую выгоду? Почему одни разрешения ограничены несколькими месяцами, а другие фактически бессрочны?

3. «Теневой флот»

Здесь проблема не столько в санкционных исключениях, сколько в non-designation — невключении новых субъектов в санкционные списки.

По подсчётам Робина Брукса и Бена Харриса из Brookings, по состоянию на июль 2026 года ЕС ввёл санкции в отношении 671 судна российского теневого флота, Великобритания — 621. США не добавили ни одного (!!!) нового такого судна после окончания президентского срока Байдена.

При этом американские санкции оказывают особенно сильное влияние на возможность танкеров продолжать перевозки.

Итак, вопросы к OFAC могут быть следующими: сколько европейских санкционных досье было рассмотрено? Почему американский список не пополняется? Какие доказательства от союзников признаны недостаточными? Кто принимал решение не применять санкции?

Почему расследования оказывают влияние на чиновников?

А давайте теперь перейдем от юридической к политической плоскости.

Власть состоит из живых людей.

Трамп лично не готовит каждую лицензию OFAC. За документами стоят юристы, экономисты, руководители департаментов и политические назначенцы.

Представим себе чиновника, которому поручили подготовить очередное ослабление санкций. Президент остаётся у власти до января 2029 года, но Конгресс уже контролируют политические оппоненты.

Чиновник понимает, что через несколько месяцев его могут вызвать на слушания, потребовать служебную переписку, расспрашивать об основаниях решения и проверять, предупреждал ли он руководство о рисках.

Его имя будут раскручивать в СМИ, искать его связи с Россией, в соцсетях появятся мемы с ним в русской шапке-ушанке с красной звездой.

Возникает явление anticipatory compliance — приспособление поведения к ожидаемому контролю ещё до его фактического применения.

Возможное последствие — «slow-walking», то есть бюрократическое замедление выполнения решения: дополнительные юридические заключения, экономические расчеты, согласования, совещания. То есть чиновник не уходит решительно в отставку. Вместо этого он тихо саботирует сомнительные решения, за которые потенциально может понести личную ответственность.

Исторический прецедент существует. Во время первого срока Трампа его собственные политические назначенцы затягивали или препятствовали выполнению отдельных президентских решений. Это назвали «shallow state» — сопротивлением внутри ближайшего административного окружения президента, в отличие от популярного понятия «deep state».

Но автоматически переносить этот опыт на 2027 год не стоит. Во второй администрации Трамп уделил гораздо больше внимания кадровой лояльности и контролю над чиновниками. Кроме того, умышленный саботаж законного распоряжения может повлечь за собой дисциплинарные последствия.

Расследования Конгресса не гарантируют такого поведения. Но способны изменять его стимулы.

Кто поможет Конгрессу?

Здесь возникает практическая проблема. OFAC — большой профессиональный аппарат. Конгрессмены физически не способны самостоятельно анализировать тысячи санкционных решений.

Для этого существуют сотрудники парламентских комитетов, Congressional Research Service (исследовательская служба Конгресса) и Government Accountability Office — GAO (независимый контрольный и аудиторский орган).

Но важную роль играют также независимые организации.

Project On Government Oversight (POGO) с 2006 года обучает сотрудников Конгресса проведению парламентских расследований. Human Rights First имеет опыт подготовки доказательственных материалов для санкционных процедур в рамках Global Magnitsky Act.

Что могут делать украинские и проукраинские американские организации?

Прежде всего — evidence-based oversight support (основанная на доказательствах поддержка парламентского контроля).

Например, организовать мониторинг американских санкционных исключений: даты выдачи и продления лицензий, круг разрешенных операций, заявленные цели, установленные экономические последствия, расхождения с санкционной политикой ЕС и Великобритании.

Такой материал может использоваться журналистами, аналитическими центрами и аппаратами парламентских комитетов. Именно Конгресс, а не НПО, будет решать, какие вопросы задавать администрации и проводить ли расследования.

Для иностранных организаций принципиальны прозрачность, независимость фактов и соблюдение американских правил в отношении представительства иностранных интересов, в частности FARA.

Это не попытка подменить американскую политическую систему украинскими рекомендациями. Это возможность обеспечить её качественной информацией о российских доходах от энергетики и санкционных схемах.

Поражение республиканцев не означает, что в январе США автоматически введут новые санкции против России. Президент сохранит право вето, контроль над исполнительной властью и значительные возможности для предоставления санкционных исключений.

Но изменится политическая обстановка, в которой принимаются эти решения.

Трамп не обязательно лишится формального права ослаблять санкции. Достаточно, чтобы каждое такое решение перестало быть административной рутиной и стало предметом документированной парламентской проверки.

И именно здесь для Украины открывается новое направление работы: не только требовать новых санкций, но и помогать обеспечивать подотчетность за выполнение уже принятых.