Неделю назад, 16 февраля, украинское правительство пережило свою отставку. Проект постановления о недоверии правительству поддержали лишь 194 депутата при необходимых 226. Второе правительство Арсения Яценюка осталось в исполнительной власти вопреки ожиданиям общественности, усиленным призывом президента к премьеру и генеральному прокурору уйти в отставку. Неудачная попытка отправить в отставку правительство спровоцировала ряд конфликтов и острых обвинений как между парламентскими фракциями, входящими в коалицию, так и внутри партии Блок Петра Порошенко. В результате партии Самопомощь и Батькивщина вышли из парламентской коалиции. Несколько депутатов заявили, что президент на самом деле не планировал отставки правительства, а голосование было лишь прикрытием (тайного) соглашения между президентом и премьер-министром, их партиями и союзниками.
VoxUrkaine изучил, насколько успешны парламенты развитых стран в "свержении" своих правительств, какая истинная природа сегодняшнего политического кризиса в Украине и что может ждать страну в ближайшем будущем.
Только каждый 20-й
Как ни странно, даже в развитых парламентских демократиях голосования о недоверии правительству приводят к отставке последнего лишь приблизительно в 5% случаев. Об этом говорится в исследовании Ларона Вильямса (Laron K. Williams (2011)), который проанализировал данные об отставках правительств в 20 развитых странах за 1960-2008 годы. Вильямс попытался найти ответ, почему партии инициируют голосования о недоверии правительству даже тогда, когда позитивный результат маловероятен. Ученый делает вывод, что голосования о недоверии правительству ведут к улучшению электоральных результатов оппозиционных партий-инициаторов и отбирают голоса у партий, формирующих правительство. И именно это - основная мотивация постановки вопроса о недоверии министрам.
Насколько эта причина подходит для Украины? Электоральная поддержка партии премьер-министра настолько низкая, что ее партнеры по коалиции считают, что смогли бы получить больше мест в парламенте в случае досрочных выборов. Поэтому, в отличие от большинства случаев, анализируемых в исследовании, в Украине инициаторами голосования о недоверии правительству стали не оппозиционные партии, а члены парламентской коалиции - БПП, Самопомощь и Батькивщина. Однако в БПП, невзирая на заявление президента в тот день, "за" вотум недоверия проголосовали только 72% депутатов.
Мы не исключаем, что такая неорганизованность была сознательным шагом, цель которого - склонить Кабмин к пересмотру состава и программы правительства на благоприятных (для БПП) условиях. И при этом не спровоцировать значительный политический кризис и/или досрочные парламентские выборы.
Глубинные причины политического кризиса
Кто же виноват в происходящем в украинской политике? Факторов, способствующих кризису, несколько.
Во-первых, конституционный конфликт между президентом и премьер-министром. Конфликт заложен в нынешней Конституции, которая признает премьер-министра главой исполнительной ветви власти, но оставляет президенту достаточно полномочий для давления и влияния на исполнительную власть. Влиятельность президента основывается также на факте его прямого избрания на всеукраинских выборах. Более того, президент назначает председателей региональных администраций по представлению главы правительства.
Помимо политических противостояний, эти конституционные положения размывают грани между тем, за что отвечает президент, правительство и парламент. Следовательно, у избирателей возникает диссонанс относительно полномочий вышеназванных органов и президента, что замедляет процесс реформ. То есть возникает почва для политических маневров и взаимных обвинений.
Вторая причина политического кризиса - коррупция и кумовство практически в каждой из властных структур. Президент и премьер-министр, а также многие депутаты в Украине зачастую - представители старой элиты, для которой важнее фактор личной преданности, а не профессионализма. Ни журналистские расследования, разоблачающие коррупцию на высоком уровне, ни однозначные заявления иностранных партнеров Украины не привели к наказанию коррумпированных госслужащих. Вместо этого руководители украинского государства продолжают защищать лиц, обвиняемых в коррупции, но преданных им лично.
Низкий профессиональный уровень госслужащих и неэффективная система взаимодействия госорганов - еще одна ключевая причина политического кризиса. Работоспособность всех ветвей власти достаточно ограниченна. Это проявляется в неспособности министров презентовать и объяснять свои предложения и обеспечивать поддержку в парламенте. Также яркий пример несостоятельности правительства проявляется в нарушении процедур коалицией и безответственном голосовании парламентариев, неадекватном качестве некоторых законов и отсутствии анализа их экономических последствий.
Отсутствие идеологии у политических партий в украинском парламенте - четвертая причина политического кризиса - отнюдь не способствует политической стабильности. В Украине политические партии сформированы вокруг популярных личностей, а не идей. Есть неподтвержденная информация, что даже на последних парламентских выборах осуществлялась продажа мест в партийных списках. Такие партии, естественно, не могут работать последовательно и голосовать дисциплинированно. В своих программах они используют популистскую риторику, но на самом деле не представляют никаких четко определенных социальных групп. Это объясняет, почему даже коалиционные партии в парламенте ведут себя так, будто находятся в оппозиции: у них просто нет никаких значительных идей и принципов, вокруг которых они могли бы объединиться.
Еще один фактор, не способствующий стабилизации политической ситуации, - несовершенное избирательное законодательство. Смешанная избирательная система (50% депутатов избираются посредством закрытых партийных списков, тогда как другая половина представляет одномандатные избирательные округа) также размывает ответственность политических партий, усложняя оценку их работы избирателями.
Правительство осталось. Хорошо это или плохо?
К каким же последствиям может привести неотставка правительства, к эффективности работы которого много вопросов?
Среди возможных негативных последствий выделим три.
1. Нынешняя ситуация, когда правительство потеряло поддержку парламента, не способствует принятию законов, необходимых для проведения реформ. Выход из политического тупика может занять много времени, что замедлит осуществление реформ и поставит под угрозу экономическое восстановление Украины.
2. Украина потеряла возможность - по крайней мере на ближайшие полгода - избавиться от топ-политика, которому не доверяют люди. Однако, как отмечено в начале статьи, вероятность такого события была очень небольшой. Кроме того, другой политик в должности премьер-министра необязательно был бы лучше.
3. Существует значительная угроза того, что коалиция опять рассмотрит вопрос отставки правительства в ближайшем будущем. Более того, депутаты не поддержали отчет правительства. Поэтому ощутимо снижается мотивация правительства прилагать значительные усилия для осуществления реформ, особенно долгосрочных.
Имеют место также положительные последствия сохранения действующего Кабмина.
1. Снизилась угроза, что реформы будут приостановлены как минимум на шесть месяцев (в случае досрочных выборов), а некоторые вообще отменены (в случае победы на выборах нынешней оппозиции или популистских партий). Это также должно позволить завершить некоторые уже начатые реформы.
2. Изменение состава правительства (без его отставки) и обсуждение этого шага может дать новый толчок осуществлению реформ. Сохранение на должностях успешных политиков и чиновников и уход неэффективных может сигнализировать о том, что медленный темп или отсутствие реформ в определенных сферах больше не будут допускаться. Однако чтобы такие действия имели какое-либо позитивное влияние, решения должны быть прозрачными и основываться на объективных критериях.
Обреченные на конфликт
Неудачное голосование о недоверии правительству не является ни катастрофой, ни уникальным для Украины событием. Такой сценарий уже неоднократно повторялся в других странах. В Украине мы наблюдаем не только политическую борьбу и переговоры между крупными политическими партиями, но и попытку меньших партий, входивших в коалицию, укрепить свои позиции и повысить электоральную поддержку, открыто выступив против других партнеров по коалиции.
Невзирая на неприятные впечатления от активизации политической суеты, неудачное голосование о недоверии правительству помогло избежать больших неприятностей (досрочные выборы не только забрали бы много ценного времени, но могли бы привести к власти популистские партии и поставить под сомнение успех реформ). И все же коалиционные партии должны избежать политического тупика, быстро достигнув согласия относительно изменений в правительстве, и ускорить осуществление реформ. Надеемся, что так и случится под давлением украинцев и международных партнеров.
Такие конфликты будут повторяться и в дальнейшем, если не обратить внимания на глубинные причины политической нестабильности. Заложенный в Конституции конфликт между премьер-министром и президентом, низкое качество "старых" политических элит, отсутствие основанных на идеологии партий и несовершенное избирательное законодательство - все эти факторы угрожают долговременному успеху реформ в Украине. Одним из шагов на пути к решению этих проблем могли бы стать изменения в Конституцию, разработанные независимой Конституционной ассамблеей. Но для этого необходимо привлечь экспертов и общественных активистов, которые бы, наконец, ответили на вопрос, является ли Украина парламентской или президентской республикой. То есть кто является главой исполнительной ветви власти - президент или премьер-министр. Это снизило бы накал внутриполитической борьбы и сделало бы политиков более подотчетными народу благодаря четкому распределению обязанностей, а значит, и ответственности, между органами власти.
Авторы: Наталия Шаповал, Илона Сологуб, Тимофей Милованов, Ростислав Аверчук
