В течение длительного времени в украинском законодательстве существовал системный пробел, позволявший реализовывать коррупционные, непрозрачные и экономически невыгодные для государства проекты застройки на землях государственной и коммунальной собственности. Законопроект № 14038 «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно обеспечения строительства объектов на государственных и коммунальных землях на условиях публично-частного партнерства» является целенаправленной законодательной инициативой, направленной на устранение этого недостатка. Рассмотрим сущность предлагаемых изменений, их потенциальную эффективность и риски, которые они могут создать.

Проблема непрозрачного землепользования

В основе проблемы, которую решает законопроект, лежит архаичный правовой институт — право постоянного пользования земельным участком. Этот реликт советской правовой системы предоставлял государственным и коммунальным предприятиям контроль над часто высоколиквидными земельными активами, не устанавливая при этом четких рыночных механизмов для их коммерческого использования. Это создавало почву для злоупотреблений, которые реализовывались через заключение так называемых «инвестиционных договоров» или «договоров о совместной деятельности».

Механика такой схемы была простой и эффективной. Государственное или коммунальное предприятие, как постоянный пользователь земли, заключало с частным застройщиком договор, по которому последний за собственные средства осуществлял строительство, а построенные площади распределялись между сторонами. Ключевое преимущество такой схемы для ее участников заключалось в возможности полностью избежать конкурентных процедур. Застройщик выбирался не по лучшей рыночной предложению, а на основании непрозрачных договоренностей. Это приводило к крайне неравномерному распределению активов, когда, как свидетельствует пояснительная записка к законопроекту, доля государства в построенном объекте могла составлять лишь 5-8%, что фактически было формой скрытой приватизации земли за бесценок. Конечным результатом иногда становилась полная потеря государством контроля над участком после передачи его вновь созданному ОСМД.

Предлагаемый механизм: переквалификация и ничтожность

Законопроект №14038 предлагает кардинальное решение этой проблемы через внесение изменений в законы «Об инвестиционной деятельности» и «О гарантировании прав на объекты недвижимого имущества, которые будут построены в будущем».

Центральной новеллой является установление императивной нормы: любой строительный проект на государственной или коммунальной земле, предполагающий дальнейшее распределение построенных площадей между государственным предприятием и инвестором, автоматически считается проектом публично-частного партнерства (ГПП).

Такой подход полностью меняет парадигму взаимоотношений, ведь выбор частного партнера (застройщика) теперь должен происходить исключительно на конкурсной основе, как того требует Закон «О публично-частном партнерстве». Ранее же ключевое преимущество коррупционной схемы заключалось именно в том, что такие «инвестиционные договоры» юридически не квалифицировались как государственно-частное партнерство, что позволяло избегать каких-либо конкурсных процедур отбора инвестора. Кроме того, реализации проекта предшествует сложный анализ его экономической эффективности, что является дополнительным предохранителем от заключения невыгодных для государства соглашений.

Наиболее действенным элементом законопроекта является введение жесткой санкции за нарушение установленной процедуры. Договор, заключенный в обход требований законодательства о ГЧП, ничтожен, то есть недействителен с момента его заключения. Следствием такой ничтожности является то, что все объекты недвижимости, построенные на основании такого договора, автоматически переходят в собственность государства или общества.

Эта норма функционирует как "ядовитая таблетка", создавая экзистенциальный риск для любого инвестора, который попытается воспользоваться старой схемой. Потенциальная утрата 100% инвестиций делает роль в такой сделке экономически бессмысленной, эффективно переводя бремя обеспечения соблюдения закона из контролирующих органов в частный сектор.

Критический анализ избранного инструментария

Несмотря на несомненную целесообразность ликвидации коррупционного пробела, выбор механизма ГПП как единственного возможного пути требует критической оценки. Процедура ГЧП значительно сложнее и продолжительнее по сравнению с рыночными альтернативами. Она предполагает проведение комплексного анализа эффективности, сложный конкурсный отбор и длительные переговоры, которые может занимать годы. В итоге правительство получает не прямой денежный доход, а судьбу в будущем проекте либо плату за сервисы, что делает отложенную выгоду. При этом сохраняются значительные риски, в частности возможность коррупционных злоупотреблений на этапе переговоров и сложность дальнейшего администрирования долгосрочного контракта.

В противоположность этому, в Украине уже существует и успешно функционирует более простая и рыночно ориентированная альтернатива – электронные земельные аукционы на Prozorro.Sale. Этот механизм предлагает более простую процедуру, которая сводится к подготовке лота и проведению открытых торгов, и позволяет завершить процесс через несколько месяцев. Главное преимущество для государства - получение максимальной рыночной цены в виде арендной платы или стоимости права застройки сразу, что обеспечивает прямые и быстрые поступления в бюджет. Хотя теоретически существует риск заговора на торгах, архитектура системы Prozorro.Sale в значительной степени минимизирует такую ​​возможность.

Таким образом, безальтернативное применение процедуры ГПП ко всем проектам застройки может создать риск чрезмерной бюрократизации и отпугнуть значительную часть инвесторов, что особенно чувствительно в условиях необходимости послевоенного восстановления, которое требует скорости и простоты привлечения капитала.

Потенциальные последствия и «амнистия» прошлых злоупотреблений из-за переходных положений

В отдельном и глубоком анализе требуются переходные положения законопроекта. Формально они закрепляют фундаментальный правовой принцип tempus regit actum (закон не имеет обратного действия во времени), устанавливая, что договоры, заключенные до его вступления в силу, выполняются на старых условиях. С юридической точки зрения, это стандартный и ожидаемый подход, направленный на обеспечение стабильности гражданского оборота. Однако в контексте борьбы с системной коррупционной практикой такая норма создает значительный моральный риск и имеет далеко идущие негативные последствия.

Фактически это положение легитимирует и «амнистирует» все непрозрачные соглашения, заключенные в прошлом, защищая их от действия новых, более жестких правил. Это создает парадоксальную ситуацию: закон признает существующую практику вредной для государства, но закрепляет ее губительные результаты для уже заключенных контрактов. Более того, сам процесс публичного обсуждения и принятия такого законопроекта мог спровоцировать так называемую «золотую лихорадку». Осознавая неизбежное закрытие законодательного пробела, заинтересованные стороны могли форсировать заключение договоров на старых условиях, чтобы успеть «заскочить в последний вагон».

Для иллюстрации представим государственный научно-исследовательский институт в пригороде Киева, обладающий правом постоянного пользования на 15 гектаров земли. Узнав о регистрации законопроекта № 14038 руководство института в авральном режиме заключает «инвестиционный договор» с застройщиком, по условиям которого институт получает 6% будущих площадей, а остальное — частный инвестор. Даже если после вступления в силу нового закона правоохранительные органы докажут очевидную убыточность этого соглашения для государства, оснований для его ничтожности именно из-за нарушения процедуры ГЧП не будет, поскольку на момент заключения договора такого требования не существовало. Таким образом, закон, жестко наказывая будущие нарушения, косвенно создает безопасную гавань для бенефициаров предыдущих схем, что подрывает общественное чувство справедливости и доверие к эффективности правосудия.

Текущий статус законопроекта

Законопроект №14038 был зарегистрирован в Верховной Раде Украины 15 сентября 2025 года. После регистрации он был передан на рассмотрение руководству парламента, а впоследствии, 17 сентября 2025 года, направлен в главный комитет — Комитет Верховной Рады Украины по экономическому развитию. Согласно последней имеющейся информации, по состоянию на 18 сентября 2025 года законопроект находится на стадии проработки в комитете. Это означает, что профильный комитет изучает документ, готовит свои выводы и рекомендации по дальнейшему рассмотрению на пленарном заседании Верховной Рады.

Суммируя

Законопроект №14038 является важным и необходимым шагом, создающим мощный и действенный предохранитель против коррупционных практик в сфере застройки публичных земель. Норма о ничтожности сделок делает продолжение старых схем практически невозможным, что является его неоспоримым преимуществом. Для бизнеса это означает неизбежность перехода к функционированию исключительно в прозрачном и конкурентном правовом поле.

В то же время, безальтернативное избрание сложной модели ГПП как единственного инструмента может оказаться неоправданным и замедлить реализацию проектов, увеличив транзакционные издержки. Более сбалансированным подходом могло бы стать внедрение гибкой модели, которая предоставляла бы государственному партнеру выбор: использовать ДПП для сложных инфраструктурных проектов, а для стандартных девелоперских задач применять простые и быстрые рыночные механизмы, например аукционы на Prozorro.Sale. Такой подход позволил не только эффективно преодолеть коррупцию, но и сохранить благоприятный инвестиционный климат в стране.