В 2019 году доходы украинского госбюджета на 80,1% состояли именно из налоговых поступлений. Закономерно, что власти предпринимают меры для их увеличения. Одно из таких усилий – обращение правительств к инструменту налоговой амнистии, особенно в период экономических кризисов.
Под налоговой амнистией понимают предложение со стороны государства определенным категориям неплательщиков погасить свою потенциальную и/или просроченную задолженность, возникшую вследствие избегания налогообложения или уклонения от уплаты налогов, в обмен на отмену ответственности за неуплату. Нередко дополнительным элементом амнистии выступает реструктуризация налогового долга. Но однозначного ответа на вопрос, является ли налоговая амнистия хорошей фискальной политикой, не существует.
Сторонники считают, что налоговая амнистия увеличивает доходы как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, возвращая уклонистов в налоговую систему. Противники же утверждают, что амнистия, за редким исключением, не приносит значительных доходов бюджету в краткосрочной перспективе, но зато в значительной мере ослабляет стимулы для соблюдения налоговых требований в долгосрочной перспективе.
В такой ситуации необходимо, чтобы проведение амнистии в Украине учитывало мировой опыт и было направлено не столько на наполнение бюджета, сколько на расширение количества налогоплательщиков и налогооблагаемой базы за счет добровольной детенизации, а также на создание дополнительного источника инвестиций в виде возврата (репатриации) сбежавших из Украины капиталов.
Как анонсировали представители правящей партии «Слуга народа», амнистия в Украине будет проведена в 2021 году, она предполагает применение пяти разных ставок в размере от 0 до 18% и освободит налогоплательщиков от любой ответственности за уклонение от уплаты обязательных налогов и сборов.
Научные исследования и международная практика проведения налоговых амнистий позволяют практически сразу обозначить слабые места украинского проекта.
1. Высокая ставка налога.
Как правило, эффективными являются амнистии, проводимые под умеренные и/или пониженные ставки. В случае с базовой ставкой на уровне 18%, как, впрочем, и 9%, амнистия, скорее всего, окажется бесполезной. Она приобретает в глазах потенциальных участников несправедливый характер, и дает возможность использовать альтернативные законные и менее дорогостоящие способы легализации доходов. К примеру, доходы физического лица от инвестиций в долговые бумаги Украины вообще не облагаются налогом.
2. Слабые гарантии со стороны государства.
Отсутствие четких гарантий личной безопасности/иммунитета и защиты репутации налогоплательщиков (нарушение конфиденциальности информации) – это один из сильных аргументов в пользу провала украинской налоговой амнистии. Люди просто просаботируют процесс, не вызывающий доверия и несущий угрозу личной безопасности. Как это было, к примеру, в Нигерии и Пакистане.
Властям придется совершить воистину титанические усилия, чтобы убедить людей в том, что делается все возможное для сохранения конфиденциальности, вплоть до постройки специальных хранилищ для деклараций.
3. Непопулярность.
Политика «прощения» уклонистов не находит поддержку у законопослушных граждан, плативших налоги полностью и в срок. Один из выходов – сочетание амнистии с мерами по усилению наказания в случае дальнейшего сокрытия доходов. Это – увеличение ответственности (штрафы за неучастие), ужесточение мер налогового контроля уклонистов. Ничего подобного пока в украинском варианте не наблюдается, хотя страна уже сегодня может создать предпосылки для успешного проекта. Речь о присоединении Украины к Стандарту ОЭСР по автоматическому обмену налоговой информацией (CRS MCAA). Потенциальные участники амнистии должны понять, что государство в течение непродолжительного времени узнает о скрываемых активах, но тогда условия легализации будут значительно жестче.
4. Сжатые сроки проведения.
Люди должны знать, что и как будет происходить. Для этого необходима широкая разъяснительная кампания правительства, а это – минимум квартал, а то и два. Кроме этого, важна качественная подготовка процедур со стороны контролирующих органов (пару месяцев) и наличие времени для проверки достоверности отчетности участников амнистии (скорость ответов на международные запросы составляет месяцы), а значит, нужно еще два-три квартала. Опыт некоторых государств (Грузия, Малайзия, Литва) свидетельствует, что недостаточные сроки проведения (три месяца, полгода) являются основанием для пролонгации процедур и приводят к снижению эффективности амнистии. С учетом того, что на дворе середина августа, а текста законопроекта еще не существует, предложенные сроки проведения амнистии с 1 января по 31 декабря 2021 года ну очень далеки от оптимальных.
